부제 : 헌법으로 보는 주권
앞으로 행정개혁과 행정 전반, 지방분권, 지방자치, 주민자치 등의 이야기를 해볼 ‘코기토’입니다. 처음 기고는 헌법에 대해서 이야기할까 했습니다. 하지만, 국민주권국가에서 더욱 중요한 것은 국민의 주권이라 생각해 먼저 주권에 대해서 이야기해볼까 합니다.
“민주주의 국가가 국민으로서 투표를 하는 것만으로 국민의 의무를 다 하였다고 해서는 안된다.”
처음 행정학을 접할 때 한 지방자치론 교수가 했던 말이다. 그땐 이 한 줄이 얼마나 국민들에게 중요한 말인지 몰랐지만 지금은 얼마나 중요한 말인지 다시 한번 생각하게 된다.
대한민국 헌법 1조
1항 ‘대한민국은 민주공화국이다.’
2항 ‘대한민국의 주권은 국민에게 있고, 모든 권력은 국민으로부터 나온다.’
아마도 많은 독자들이 한 번쯤은 들어봤을 문장이다. 이는 대한민국 헌법 제1장 총강의 제일 첫 문장이다. 이 말이 무엇을 뜻하는지 잘 알고 있는 국민들도 있겠지만, 아마도 잘 모르는 국민들이 대부분일 것이라고 생각한다. 그래서 필자가 풀이해 보겠다.
먼저 ‘민주공화국’에서 ‘공화국’은 공화정 (Republics)을 하는 국가라는 뜻이며 이는 지배체제를 말한다. 1인 군주에 의해 지배받는 것이 아니라 복수의 지배체제를 가지는 국가라는 뜻이다. 만약 다수의 귀족 중심의 지배구조를 가진 국가라면 ‘귀족적 공화국’, 어떠한 계급의 지배구조를 가진다면 ‘계급적 공화국’이 된다. 따라서 ‘민주공화국’이라고 이야기한다는 것은 주권을 가진 국민이 지배구조가 되는 것을 이야기한다는 것이다.
그럼 ‘민주정(Democracies)’과 ‘공화정(Republics)’은 어떻게 구분할 것인가? ‘민주정(Democracies)과 공화정(Republics)은 같다.’고 주장하는 학자들도 많지만 필자는 민주정(Democracies)은 주권을 가진 국민이 직접 입법자이면서 집행자가 되는 정치구조이며, 공화정(Republics)은 입법과 행정(집행)을 구분하고 간접적 대표자에게 위임하는 정치구조라고 생각한다.
이를 종합하면, 대한민국 헌법 1조는 대한민국의 지배구조를 이야기하는 것이며, 1항은 주권자가 직접 선거를 통해 뽑은 대표자가 간접민주주의를 한다는 것을 명시하며, 2항은 실질적 주권(지배자)은 국민임을 명시하는 것이 된다. 다시 말해서 1조는 ‘국민주권’에 대한 이야기이며 국민주권은 대표자로 인해서 행사할 수 있다는 것이다.
이는 바로 국민의 투표를 통해 주권을 행사할 수 있음을 이야기하는 부분이다. 하지만, 교수는 이것만으로 민주주의 국가의 국민으로 의무를 다하였다고 생각해서는 안된다고 이야기했다.
우리에게는 간접적으로 투표를 통해 대표를 선출하는 주권과 직접적으로 행사할 수 있는 주권이 존재한다. 이에 대한 다양한 보장이 있지만 우리는 대한민국 헌법 제117조와 제118조 제8장 지방자치를 통해 직간접적으로 행사할 수 있는 주권에 대해서 이야기해볼까 한다. 그것이 바로 주민주권이다. 우리가 직접 거주하는 지역, 직접적으로 영향을 미치는 공간에서 행해지는 직간접적 주권. 하지만 안타깝게도 제3장 국회는 제40조부터 제65조, 제4장 정부(대통령)는 제66조부터 제85조, 다양한 조항에서 권한과 의무를 명시한 데 비해 주민주권이 포함된 지방자치는 단 2개 조 4개 항으로밖에 명시되어 있지 않았다.
그 4개의 항이 바로 “제117조 1항 지방자치단체는 주민의 복리에 대한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위 안에서 자치에 대한 규정을 제정할 수 있다.”, “2항 지방자치단체의 종류는 법률로 정한다.”, “제118조 1항 지방자치단체에 의회를 둔다.”, “2항 지방의회의 조직/권한/의원선거와 지방자치단체의 장의 선임방법 기타 지방자치단체의 조직과 운영에 관한 사항은 법률로 제정한다.”이다.
앞으로 몇 회간 이 두 개 조항의 역사와 주민주권의 역사 그리고 앞으로의 주민주권의 강화, 이를 통해 진정한 대한민국의 주권은 국민에게 있음을 알고 이를 행사할 수 있는 방법과 제도에 대해서 알아볼까 한다.
