1948년 7월 12일 제정되고 17일 공포된 정부 수립 이후 최초의 헌법인 제헌헌법이 만들어진다. 이에 따라 1949년 지방자치법이 제정되는데 다음과 같은 내용을 담고 있다.
· 집행기관과 의결기관이 분리된 시장-의회형 구조의 기관대립형을 규정
· 도지사와 서울시장은 대통령이 임명하고, 시·읍·면장은 지방의회에서 간접 선출함.
· 지방의원은 4년 임기의 명예직으로 선거에 의해 주민이 직접 선출함.
· 지방의회에는 시장의 불신임권을, 시장은 지방의회 해산권을 가짐.
· 시·읍·면에 두는 리와 동의 장은 주민이 선출함.
하지만 이승만 정부는 치안의 이유로 지방선거를 실시하지 않고 지방자치법의 법리적 모순의 이유로 지방자치법을 개정하고 결국 한국동란 중인 52년 4월 25일 최초의 지방선거로 시·읍·면의원과 15일 후 도의원 선거가 실시되어 주민에 의해서 선출되었다. 하지만 이 선거는 이승만 정권의 중앙정치적 목적에서 실시된 지방자치로 실시과정에서 많은 문제를 야기했다. 그리고 1958년 자치단체장을 임명제로 전환하는 지방자치법 개정을 ‘신국가보안법’과 함께 날치기 통과되었으며, 사회 각계각층에서 지방자치법 무효화를 촉구했지만 독재정권으로 물든 이승만 정권에는 아무 소용없었다.
4·19혁명 이후 헌법 제97조 제2항은 자치단체장의 선임방법은 법률로 정하되 적어도 시·읍·면장은 주민이 직접 선출해야 한다고 규정하여 중앙정부의 정권유지를 위해 지방자치단체가 이용당하지 않도록 하였다.
그리고 1960 서울특별시의원, 도의원 선거, 시·읍·면장 선거, 서울특별시장 선거와 도지사 선거로 주민이 직접 선출로 지방자치제도가 일어서나 했으나 6개월 후인 5·16 군사쿠데타와 함께 끝이 나고 말았다.
쿠데타 지휘부는 쿠데타 당일 군사혁명위원회 포고 제4호를 통해 지방의회를 해산시키고 6월 6일 국가재건비상조치법 제20조를 통해 서울특별시장과 도지사 및 인구 15만 이상의 시의 시장은 국가재건최고회의의 승인을 얻어 내각이 임명하고 그 외의 자치단체장은 도지가사 임명하는 체제로 전환하며 지방자치의 전면적 중단이 되었다.
그리고 1961년 9월 지방자치에 관한 임시조치법으로 지방자치의 중단을 공식화했다. 여기엔 두 가지 내용을 담고 있는데 읍·면을 일반 지방행정기관으로 전환하고 지방행정기관이었던 군(郡)을 지방정부로 규정하고 선출직이었던 읍·면장은 군수가 임명하도록 했다. 또 하나는 지방자치를 실질적으로 중단하는 부분인 지방의회의 의결을 서울시는 내무장관이, 시와 군은 도지사의 승인을 얻어 시행하도록 하여 지방자치를 완전히 중단하였다.
박정희 정부는 이에 그치지 않고 1972년 10월 유신헌법에서는 부칙에 ‘지방의회는 조국통일이 될 때까지 구성하지 아니한다’라고 규정하여 아예 논의할 수 없도록 하였다.
박정희 정부가 무너진 후 들어선 제5공화국 전두환 정부 역시 거의 같은 과정을 밟았으며 헌법에 지방자치에 관한 규정을 두면서도, 그 부칙에 “지방재정자립도를 감안하여 순차적으로 구성하되, 그 구성 시기는 법률로 정한다.” 우리나라의 세제와 예산은 중앙정부의 의존이 자연스러운 일임에도 불구하고 재정자립도를 지방자치 실시의 기준으로 삼아 이를 헌법 부칙에 규정하였다는 것은 지방자치를 실시하지 않겠다는 의지를 위한 명분 찾기밖에 되지 않았다.
그리고 1987년 대통령 직선제를 규정한 제6공화국 헌법을 통해 지방자치실시를 전제로 한 지방자치 헌법은 현재까지 지속되고 있다.
그것이 바로
“제117조 1항 지방자치단체는 주민의 복리에 대한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위 안에서 자치에 대한 규정을 제정할 수 있다.”
“2항 지방자치단체의 종류는 법률로 정한다.”
“제118조 1항 지방자치단체에 의회를 둔다.”
“2항 지방의회의 조직·권한·의원선거와 지방자치단체의 장의 선임방법 기타 지방자치단체의 조직과 운영에 관한 사항은 법률로 제정한다.”
이다.
다음 기고는 현재 지방자치와 지방분권을 어떤 시도들을 해오고 있는지 그리고 그것이 왜 필요한지에 대해서 이야기해볼까 한다. 그리고 현재 문재인 정부가 하려고 했던 헌법 개정을 통한 지방분권 또한 알아볼까 한다.
▶다음에 계속됩니다.
