자치분권이란? 자치분권과 주민주권 Ⅲ
주민주권을 알기위한 자치분권 알아가기
지난 호에서 살펴봤던 분권화 유형 분석에서 알 수 있듯이 자치분권의 헌법보장 없이 우리의 자치분권은 미약할 수 밖에 없다. 이를 위해 다음과 같은 과제를 검토할 필요가 있다.
첫 번째, ‘지방자치단체’에서 ‘지방정부’로 용어의 바꿈이 필요하다. 이를 위해 헌법 제 117조와 제 118조에 나오는 ‘지방자치단체’를 ‘지방정부’로 대체해야한다. 그리고 제 8장 ‘지방자치’ 또한 일본 헌법 제 8장 지방자치에 기인하고 있기에 제 8장 또한 ‘지방자치’를 ‘지방정부’로 변경하여 지방정부가 지방자치의 주체로 중앙정부와 상호협력과 상호대등한 관계로 변화되어야할 필요가 있다. 그리고 용어의 전환은 지방자치에 뿌리내리고 있는 일제 강점기의 잔재를 청산하는 출발점이기도 하다.
두 번째, 지방분권형 개헌이 필요하다. 지방분권형 개헌은 고대부터 지금까지 단일국가체제를 전통적으로 유지한 우리나라의 현실을 감안하면 연방형 지방분권국가로 가는 것은 쉽지 않다. 중앙/광역/기초 단위의 권한과 역할 배분을 적정하게 유지한다면 단일 국가 체제에서도 지방자치와 지방분권을 확장시킬 수 있다.
지방분권형 개헌시, 5가지 핵심요소가 필요하다.
① 지방정부의 권한과 책임이 규정되어야한다.
② 지방과 지방정부의 권한과 역할을 책임지는 국가차원의 기구가 필요하다.
③ 지방정부의 재정고권(재정에대한 최고 권한)을 규정해야한다.
④ 자치입법권 확보를 위해 헌법 제 117조 제 1항의 ‘법령의 범위 안에서’라는 규정중 ‘법령’을 ‘법률’로 변경해야한다.
⑤ 자치사법권 보장을 위해 지방정부 법원/검찰 제도를 규정하고, 광역단위에서 법원장, 검찰청장, 경찰청장을 선거로 선출 혹은 광역/기초지방정부의 대표로 구성된‘지방원’ 같은 기구에서 선임할 수 있도록 해야한다.
지방분권형 개헌이 어려울 경우, 지방자치법 개정으로 행정분권을 단행하는 효과를 볼 수 있다. 자치조직권, 자치입법권, 자치재정권을 통해 지방분권의 패러다임 전환을 시도할 수 있다. 이와 함께 한시법으로 제정되었던 분권관련 특별법 주요 규정 지방자치법을 전면 개정해 지방자치와 지방분권을 위한 기본법이 되도록 할 필요가 있다.
첫째, 자치조직권 확대이다.
지방자치법 제 112조에 따라 대통령령으로 정하고 있는 ‘지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정’을 폐지 하여 지방정부 조직에 대한 자치권을 부여할 수 있다.
둘째, 자치입법권 확대이다.
지방자치법 제 22조 ‘다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야한다’는 단서조항을 삭제하거나 확대하여 자치입법권한을 확대할 수 있다.
셋째, 자치재정권 확대이다.
헌법의 국세와 지방세를 올바르게 규정하는 것이 좋겠지만 할 수 없다면, 지방자치법, 지방재정법등의 개정을 통해 자치재정을 확보하는 방법을 통해 지방정부의 재정권을 확보할 수 있도록 할 수 있다.
그리고 자치를 전담할 부서를 신설할 필요가 있다. 자치분권부는 지방자치와 지방분권에 관한 사항을 관장하며, 지방정부와, 상호대등한 관계로 상호협력하는 책임성을 명문화한다.
주민자치와 주민참여를 활성화 하기 위한 읍/면/동 주민자치회 혹은 준자치화가 필요하다. 현재 주민자치회는 3가지 모델로 개발되고 있다. 읍/면/동 사무소와 협력기구 성격인 협력형, 읍/면/동 행정사무의 의결기구인 통합형, 의결집행 기구인 주민조직형이 있다. 주민투표에 의해 주민자치회 모델을 선정하고, 읍/면/동의 주민자치 기능을 강화하고 또한 주민자치회는 주민참여예산제도와 병행할 수 있으며, 군 단위에서 시범사업으로 실시되고 있는 농어업회의소와도 연계할 수 있다. 또는 읍/면/동 주민자치회를 준자치 조직으로 할 수 있다. 준자치 조직은 주민을 대표하는 지방의회에서 읍/면/동장을 선출하는 방법과 읍/면/동장을 주민이 직접 선출하고 지방의회는 두지 않는 방법을 고려할 수 있다. 이런 유형은 미국과 영국에서 공동체 지방자치로 이미 실시되고 있으며 읍/면/동 주민자치회 실시는 5.16 군사쿠데타에 의해 폐지되었던 자치제의 전면 부활이며, 직접민주주의를 실현할 수 있는 최종대안이 될 것이다.
