자치분권이란? 자치분권과 주민주권Ⅰ
주민주권을 알기위한 자치분권 알아가기
대한민국 헌법 제8장 지방자치의 제117조는 지방자치단체를 제118조는 지방의회를 규정하고 있다. 이는 헌법기관인 것이다.
헌법기관이라고 하면 헌법에서 보장된 기관으로 다른 장에서 보장된 기관과 상호 대등한 관계에서 상호 균형을 이루어야 하는 것이 전제된다. 그리고 헌법상 지방자치 제도의 보장은 자유민주주의 원리, 권리 분립의 원칙, 보완의 원리 및 기본권의 보장을 내용으로 하고 있다.
117조 1항은 지방자치단체의 자치행정권과 자치입법권을 뜻한다.
118조 1항은 지방단체에 의회를 2항은 지방의회 조직, 권한, 의원선거와 자치단체의 장의 선임방법을 규정하고 있다.
앞선 기고에서 주민자치의 역사를 봤을 때 주민자치의 목적은 제1기에서는 주민자치와 민주성, 제2기는 능률성, 제3기는 민주성과 능률성으로 진행되어 왔으며 그 이후에는 민주성, 능률성, 균형발전으로 현재까지 정착되어왔다. 그러나 현재까지 수없이 지방자치법이 개정되었음에도 불구하고 제2기 박정희 정권부터 시작된 제1조 목적에서 능률성이라는 용어는 사라지지 않고 있다.
현행 ‘지방분권 및 지방행정체제 개편에 관한 특별법 제2조 제1항은 ‘지방분권’이란 국가 및 지방자치단체의 권한과 책임을 합리적으로 배분함으로써 국가 및 지방자치단체의 기능이 서로 조화를 이루도록 하는 것을 말한다.’고 입법적으로 정의·규정 한다. 이러한 입법적 정의는 중앙과 지방간의 단순한 권한 배분을 뜻하는 것이며, 이는 소극적 의미의 지방분권에 머물고 있다는 것을 이야기한다. 반면에 적극적 의미의 지방분권이라 하면 중앙과 지방 간의 권한 배분뿐만 아니라 배분된 권한을 행사하는 것까지 포함하는 것을 의미한다. 이런 측면에서 지방분권이란 소극적 의미의 지방분권과 적극적 의미의 지방분권을 포괄한다. 지방분권의 개념을 중앙과 지방 간의 불균형으로 접근해 권한 이양과 분산이라는 측면이 강조되기도 한다. 중앙과 지방 간 권력 불균형의 시정이란 측면에서 권한 이양으로 해석되고, 반면에 수도권과 비수도권의 지역 간 경제/사회적 불균형의 시정을 지역균등발전론 차원에서 분산으로 정의되기도 한다.
지방분권을 이념 지향적으로 시장주의적 분권과 민주적 분권으로 개념화하기는 경향도 있다. 시장주의적 분권은 신자유주의에 초점을 두고 지방정부의 경쟁을 통해 효율성을 제고시키는 것을 의미한다. 민주적 분권은 주민자치와 지역의 자율성 등 민주주의적 가치를 강조함으로써 주민들의 참여를 유도하고 민주성을 제고한다는 의미가 있다. 영국에서 분권의 의미는 3가지 개념으로 분류된다. 일반적 의미의 분권을 의미하는 분권화, 지방의회의 설치와 국회의 권리 이전을 가리키는 분권, 그리고 지방제도의 개편 등 지역화이다. 지역화라는 용어는 영국뿐만 아니라 유럽의 여러 국가에서 지역의 기능이나 권한을 강화하는 정책을 나타내는 것으로 사용되고 있다. 지방분권의 의미와 개념화는 주로 국내 연구에 의해 규범론적 논의로 주장된다. 반면 해외 연구에서는 지방분권의 정의, 개념, 효과 등에 대해 실증적 연구를 거치면서 지방분권의 의미를 재조명하고 있다.
해외연구에서 정의하는 고전적 의미의 분권은 ‘ 중앙정부로부터 권한을 이양하는 모든 정책’ 혹은 ‘권력의 지역분산’이라고 할 수 있다. 민간부문에서는 ‘민영화’, 중앙정부차원에서는 ‘분산’, 준정부기관에서는 ‘위임’, 지방정부 차원에서는 ‘권한 이양’이라고 할 수 있다. 국가개혁차원의 지방분권을 실시하기 위해서는 일반적으로 ①행정분권, ②재정분권, ③정치분권이라는 전제조건이 요구된다. 행정분권은 중앙의 통제에 대한 지방정부의 자치권 보유 정도를 의미한다. 행정과 서비스를 지방정부로 이양하는 정책과정이기도 하다. 이러한 과정을 통해 행정분권은 의사결정 권한을 분산시킬 수 있다.
재정분권은 중앙정부의 지방정부에 대한 재정적 영향력의 이양을 뜻한다. 지방세를 신설하거나, 중앙정부의 조세권을 이양하는 것이 재정분권이다. 정치분권은 거버넌스에 대한 지방정부의 정치적 역할을 중앙정부가 허용하는 것이다. 이 세 가지가 동시에 시행되지 못할 때에는 지방분권의 결과는 미흡할 수밖에 없다.
